日前，全国人大常委会审议通过了新修订的《义务教育法》。这部将于今年９月１日施行的法律，标志着我国依法实施义务教育工作进入了一个新的阶段。

　　新法最大的特点，是首次用法律形式明确了义务教育不收学费、杂费，体现了义务教育的本质。专家分析，义务教育对政府来说是义务，对受教育者来说应是一项权利；父母的义务是让子女去上学，政府的义务是让学生上得起学。只有政府义务履行到位，义务教育制度才能够真正的得到实现。

　　将义务教育经费保障机制以法律形式固定下来，将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来，将实施素质教育写入法律，也都是新法的亮点。

　　新修订的《义务教育法》，让我们看到了教育公平的希望。我国义务教育发展史也将翻开崭新的一页。

　　新义务教育法9月施行

　　首次明确了国家将义务教育全面纳入财政保障范围；首次明确了义务教育的免费原则；明确了教育投入要向农村学校和城市薄弱学校倾斜，不得设置重点学校，不得将公办学校转制……

　　6月29日，第十届全国人大常委会第二十二次会议审议通过了新修订的《义务教育法》。这部法律将于今年9月1日正式施行。

　　新法的通过，标志着我国依法实施义务教育工作进入了一个新的阶段。

　　1956年1月，教育部印发《二十年教育事业规划纲要》，标志着我国政府首次提出了普及义务教育的目标。

　　1986年4月，六届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，标志着我国义务教育进一步走上了法治化轨道。

　　半个多世纪以来，尤其是自《义务教育法》施行后，我国在普及义务教育方面取得了举世瞩目的成就。但是，随着我国经济、社会的快速发展，义务教育出现了一些新情况、新问题，如经费投入问题、教育资源分配不均衡问题、学生课业负担过重问题、学校乱收费问题等，社会对这些问题反应强烈。因此，义务教育法的修改也提上了议事日程。

　　2006年2月25日，《义务教育法（修订草案）》提请第十届全国人大常委会第二十次会议审议。4月28日，第十届全国人大常委会第二十一次会议对修订草案进行了第二次审议。

　　新修订的《义务教育法》共8章63条，对现行的《义务教育法》作了全面修订，重点是三个方面：一是将义务教育经费保障机制以法律形式固定下来，明确义务教育不收学费、杂费，实施步骤由国务院规定；二是将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来，明确各级政府应当合理配置教育资源；三是将实施素质教育写入法律，进一步明确了义务教育的方针和目标。

　　目前，我国义务教育阶段在校中小学学生近1.8亿人，义务教育可以说是涉及人群最广、受益人群最多的社会公益事业。有关人士认为，新修订的《义务教育法》的颁布、施行，为我国义务教育带来了全新的发展模式、管理机制与制度支持。随着法律的贯彻、实施，我国义务教育必将在若干重要方面呈现出全新的面貌，义务教育改革与发展的方面更加明确，步伐会进一步加快。

　　"软法"成为"硬法"

　　"正如教育部一位官员所言，新《义务教育法》主要特征之一是强制性。新法相对于现行的《义务教育法》，更具有可操作性。"7月7日，沈阳师范大学教育科学学院的副教授郝淑华接受采访时说："新《义务教育法》已经变为''硬法''。"

　　现行的《义务教育法》是1986年颁布施行的。因为立法时间比较早，只有18条，比较简单，"基本属于国家义务教育政策的宣示"。郝淑华认为，这部《义务教育法》虽然非常简洁，但是从另外一个角度来讲，可操作性大打折扣，"某种程度上只是一种宣言性的东西"

　　比较而言，新修订的《义务教育法》已经从原来的18条发展到63条，从不分章节发展到包括总则、学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任和附则共计8章的内容。专家分析，新法的内容与规模都大大拓展，无论从整体结构还是条款内容看，几乎是重修一部法律。 他们认为，从这些变化可以看出我国义务教育工作20年的时间走过的历程和取得的伟大成就，也可以看到我国民主法制事业的快速发展，特别是立法工作的日益成熟。

　　"令人欣喜的是，新法在教育经费保障机制方面、问责机制方面的规定，都有很大的突破，从立法的技术和形式方面都有很大的进步。"郝淑华接着说，新法对现行的《义务教育法》进行修订，从法律的层面对义务教育工作中出现的问题予以规范，有利于进一步完善义务教育制度。

　　还义务教育本原

　　义务教育，一般定义为"根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的、普及的、强迫的、免费的学校教育。"换言之，免费教育是强制教育的前提，没有政府支持的免费教育作保证，不可能实施真正意义的义务教育。

　　"从其本义来说，义务教育应该是''人民教育政府办''，而不应是''人民教育人民办''。"但在近20年的教学与研究中，郝淑华给她的学生讲课时，却只能这么讲：我国早在1986年制定施行《义务教育法》时，就确定了义务教育免收学费的制度。但是由于我国人口多，教育规模庞大，财力相对薄弱，为了补充学校公用经费的不足，在1992年国务院制定的《义务教育法实施细则》中规定，实施义务教育的学校可以收取杂费。 按照这一规定，我国城乡的义务教育学校一直收取杂费，用以补充义务教育学校公用经费的不足。

　　"新法最大的突破点在于立法理念的更新。"辽宁省社会科学院法学所副研究员、高级律师冯昀认为，新法第二条二款开宗明义，"义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。"这就明确了义务教育是国家的义务，接受义务教育是公民的权利，保证义务教育经费的投入是政府的责任。

　　"新修订的《义务教育法》从法律上首次明确了义务教育的免费原则。"郝淑华指出，义务教育应该是由政府来实施的一种教育类型，提供的应该是一种纯公共产品，这点在新法当中已经得到了很好的体现。

　　冯昀告诉记者，修订《义务教育法》的目的就是要解决所有公民享受平等和基本的受教育权的问题。其他，诸如， 免收学杂费、经费保障、促进义务教育均衡发展的制度设计等，都是在新的立法理念导引下而做出的规定。

　　政府拿钱办教育

　　建立义务教育经费保障机制

　　今年两会期间，有代表委员直言，政府拿钱办教育，这才是真正的义务教育。

　　如今，新修订的《义务教育法》规定：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。

　　郝淑华分析，新法规定了义务教育的经费保障。为了确保义务教育经费不被挪用，明确规定，"地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列"。这就使得地方政府在分配各项教育投入时，必须优先保证义务教育，把其经费全部纳入财政预算。

　　为使义务务教育经费保障机制更具有可操作性，新法又从不同角度完善了相应的制度规范，如：为保障义务教育经费的增长，确立了"三个增长"原则，即："国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长"。

　　新法明确了义务教育经费来源。规定"义务教育经费投入实行国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。

　　郝淑华告诉记者，长期以来经费不足是制约义务教育的重要因素，关键是没有建立起义务教育保障机制。义务教育经费保障机制的建立，在我国义务教育发展史上应该说是一个重大的制度的创新，是国家承担义务教育责任的一个根本体现，为促进义务教育持续、稳定的发展是一个强有力的保障。

　　经费保障机制的背后

　　新修订的《义务教育法》背后，有这么一个事实--近几年来，我国财政收入增长较快，国家对义务教育经费特别是农村义务教育经费的保障力度在不断加大，已有条件实施免费义务教育。

　　长期关注财政体制的冯昀给记者分析了义务教育经费保障机制建立的来龙去脉。

　　1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出，到20世纪末要实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%的目标。20世纪90年代中期到2002年，财政性教育经费占国内生产总值的比例一直在上升，但仍低于4%的水平。尤其是农村义务教育在实行农村税费改革取消了教育费附加和教育集资后，更是举步维艰。

　　农村义务教育经费投入的主体大致分为村集体组织、乡镇政府以及县、市、省、中央。 村集体组织负责新建本村小学或对该小学进行大规模的修缮；乡镇政府一般只承担对乡镇初中的投入；县、市、省、中央的投资以各种形式的转移支付进行，所占比例极小。据统计，我国实施义务教育20年来，义务教育投入乡镇占78%；县占9%；省占11%；中央占2%。在相当一段时期内，农村义务教育的经费投入体制，农民成为了主要投资者。

　　2005年12月，国务院下发了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，明确规定：2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学全部免除杂费；2007年，中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学全部免除杂费。目前，义务教育的经费保证机制正在逐步建立。

　　值得注意的是，考虑到免收杂费对城市的学生来说需要有一个过程，因此在新修订的《义务教育法》附则的第六十一条规定："对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定"。

　　首次写入国家法律

　　和现行法律相比一个很大的特点，是素质教育明确写进了新修订的《义务教育法》。新法的总则和其他章节当中，明确提出要全面贯彻国家的教育方针，要面向全体学生，让每个学生德、智、体、美全面发展。

　　新法第三条规定："义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础"。第三十五条规定："国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育。学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求。国家鼓励学校和教师采用启发式教育等教育教学方法，提高教育教学质量"。

　　新法还明确规定了要按素质教育的要求全面衡量学校和教师的水平，全面衡量学生素质各方面的发展。

　　郝淑华告诉记者，明确将素质教育写入教育法中，这在中国基础教育的历史上是一个新的创举，可以开创一个以增强德育为核心、培养创新精神和实践能力为着重点，全面提高学生素质的历史新阶段，

　　据了解，实施素质教育实际上在1985年国家就提出来了，从国家教育部一直到中共中央、国务院颁发文件，一直大力提倡施行素质教育。但从法律形式来表示实施素质教育，以立法的形式明确指出要真正实施素质教育，却是破天荒第一次。

　　为素质教育提供法律保障

　　义务教育资源配置不合理，是造成当前教育领域择校问题、乱收费问题的一个根本原因。特别是在大城市，一些师资力量雄厚、教育教学设施一流的重点学校、名校与其他普通学校，特别是薄弱学校在各方面相差非常大，人、财、物等教育资源都流向了这些好的学校，导致好的学校越来越好，差的学校越来越差。广大的学生和家长面对此种不均衡的状况，也不得不花钱择校，越来越看涨的择校费不仅加重了许多家庭的经济负担，同时也助涨了教育资源分配的两极化倾向。

　　针对这些问题，新修订的《义务教育法》强调教育的公平性和均衡发展，规定了教育经费和教师均衡配置的原则，使教育资源向贫困地区和薄弱学校倾斜。

　　新法第六条规定："国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。"第二十二条规定："县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。"第三十二条第二款规定："县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设"。

　　郝淑华分析，公平的义务教育，既依赖均衡分配的经费，更依赖于均衡发展的体制。从新法的规定来看，它指出了义务教育均衡发展的一些重点和难点。从义务教育城乡之间、区域之间的均衡发展，县级学校之间的均衡发展和一些教育群体的，特别是薄弱群体、弱势群体接受教育的均衡发展，都有了相关规定。这些法律的规定，对保证全国义务教育的均衡发展指明了方向，为真正实现"为了一切孩子"的素质教育目标，提供了坚实的法律保障。

　　新法引入问责制

　　新修订的《义务教育法》第九条规定："发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职。"

　　为了将政府责任落到实处，新修订的《义务教育法》引入了问责制。新修订法规定："国务院有关部门和地方各级人民政府违反本法第六章规定，未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分"。

　　教育部副部长陈小娅在一次新闻发布会上表示，新修订的《义务教育法》对国务院、国务院有关部门以及各级人民政府的经费分担责任都规定得非常清楚。如果哪个层次，或者是哪个部门违反了义务教育法关于经费投入的规定，就应当依法追究责任。

　　法学界人士指出，新《义务教育法》规定对负有领导责任的人民政府或者人民政府教育部门负责人的问责制，意在进一步增强贯彻落实《义务教育法》的力度。

　　据介绍，《义务教育法》引入问责制，是我国第一次在法律中规定对领导人的问责制。

　　问责制需要配套措施

　　"我个人认为，问责制并不能保障新《义务教育法》的成功实施，只能算是理念上的一种突破。法律的生命不在于制定，而在于执行。问责制作为一项责任制度，有许多不成熟的地方，制约着其作用的发挥。"冯昀告诉记者，《义务教育法》引入问责制，光有引咎辞职是不够的，还要有配套措施。例如，在出台《义务教育法》实施细则等相关立法中加以明确规定，以增强其可操作性和实效性。

　　冯昀认为，应当肯定，《义务教育法》引入问责制是一项创新，立法的初衷是好的。问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度，问责制作为一种惩戒机制，其目的是对公权力的有效制约与监督，以提升政府公信力。

　　"但把''引咎辞职''作为教育问责的主要方式显然范围过窄。"她告诉记者，作为一项法律制度，问责制应该有其完整的责任体系与保证其良性运行的程序设计，而不应当仅仅局限于"引咎辞职"。她认为，仅仅"引咎辞职"是不能体现法治的权责相适应的，必须要有其他形式的责任承担。

　　她进一步指出，投入不足是妨害义务教育健康发展的大碍。为了保障教育经费的落实，新修订的《义务教育法》明确了各级政府对义务教育的投入责任。但教育经费的落实并不是一个问责制度就能就能解决得了的，义务教育保障机制的良性运转必须有赖于国家财税制度的深刻变革。