上海是我国较早接受终身教育理念并积极开展终身教育实践的省市之一。

　　早在20世纪80年代中期，上海市有关部门就开始组织有关专家学者和教育实践工作者进行终身教育的课题研究和立法前瞻性思考。90年代中后期，在上海的有关政府部门、高校和教育科研院所集聚和形成了一批专家队伍，他们领衔全国和省市一级的课题研究，从理论和实践指导层面进行终身教育的国际国内比较研究与行动研究，在全国产生了较大的影响。90年代末，上海市正式提出“创建学习型社会，构建终身教育体系”的目标，标志着与现代化国际大都市建设相匹配的终身教育体系工程启动。在2004年召开的上海市教育工作会议上，市委市政府又进一步明确“到2010年，要基本建成以形式多样、高标准高质量为特点的现代国民教育体系和以学习型城市为标志的终身教育体系”。2005年11月，中共上海市委常委会通过了《关于推进学习型社会建设的指导意见》，提出推进学习型社会和构建终身教育体系是全党和全社会的共同任务，并确立了推进此项工作的总体目标和实施步骤。经过20多年的努力，上海已初步形成了终身教育的战略思维和基本体系框架。

　　为了顺应终身教育在上海的发展趋势，并为终身教育体系的健全与完善提供完备的法制环境，近年来，上海的不少有识之士呼吁借鉴国内外发达国家和地区终身教育法制的成功经验，尽早制定终身教育的地方性法规。2004年、2005年和2006年相继召开的上海市人大十二届二次、三次和四次会议上，许多人大代表联名提出进行终身教育立法的议案和书面意见，特别是有关议案，直接对老年教育、成人教育、职业教育、社区教育和建设学习型组织等的立法提出了文本草案，体现了终身教育立法的必要性、紧迫性、广泛性和专业性。为此，上海市人大已将制定《上海市终身教育促进条例》（暂用名）列入本届常委会五年立法规划（2003年一2008年），并作为2006／2007年度重点进行立法课题研究的项目之一。根据上述要求，上海市人大教科文卫委员会会同有关政府部门、高校、科研院所、行业企业和协会等成立了立法的课题组，并正在积极开展研究。

　　课题研究的有关情况

　　课题研究的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，依据党的十六大报告中关于构建和完善现代国民教育体系、终身教育体系的论述，从法制层面开展对终身教育的调研和法规文本草案的起草，力求通过课题研究，学习借鉴发达国家和地区终身教育法制化经验，总结提炼上海在推进终身教育工作中的成功做法，发现存在的困难、问题并积极寻求对策，为建立完善上海终身教育体系提供良好的法制保障，使上海成为在全国率先颁行终身教育地方法规的省市之一。

　　上海终身教育立法课题研究的内容主要集中在以下五个方面：第一，终身教育的理论研究，包括终身教育的概念、内涵和外延、要素和结构模式、主要流派和学术观点争鸣。第二，国际发达国家和地区构建与完善终身教育体系的情报资料研究，重点是2000年以来的重要情报和资料。第三，中央和兄弟省市研究终身教育的动态现状与趋势分析。第四，上海推进终身教育体系建设的现状、存在的问题及对策建议（重点是法制需求和需法律调整的领域）。第五，《上海市终身教育条例》（暂用名）法规文本草案及说明的起草研究。

　　立法的适用范围

　　中共上海市委在《关于推进学习型社会建设的指导意见》中提出：到2010年初步建成“人人皆学、时时能学、处处可学”的学习型社会框架。终身教育的立法必须围绕这一目标进行，因此，这就决定了课题研究是一项系统工程，它涉及到要为每个人一生的持续学习和各种学习形态、各类教育资源实现有效衔接和整合提供法制保障的重大问题。如何从广博而又纷繁复杂的终身教育体系中概括出符合立法适用范围的内容，这是立法课题首先要明确的方向性问题。根据党的十六大报告的表述和中共上海市委《关于推进学习型社会建设的指导意见》的要求，上海把终身教育立法研究的重点放在国民教育体系以外的非学历教育范畴内，主要有以下三方面：第一，适应终身教育体系与形式的法制需求研究，包括社区教育、职业培训、专业技术和经营管理人员以及党政干部为重点的继续教育、农村职业培训和成人教育、老年教育、外来务工人员的培训教育等。第二，适应终身教育的学习型组织创建的法制需求研究，包括创建学习型机关、学习型社区（村镇）、学习型企事业单位、学习型家庭和培育崇尚学习的组织文化等。第三，适应终身教育的组织领导体制和机制的法制需求研究，包括法规体系建设、健全领导体制、整合资源搭建平台、行业协会的责任与作用、拓宽终身教育投入渠道、完善评估激励机制和加大宣传力度等。

　　要破解的几个问题

　　上海已经开启终身教育法制化的进程。从终身教育立法的法律思考层面分析，前期的立法调研已涉及需要解决以下一些重点问题：

　　1．立法的宗旨、原则、意义与作用。终身教育具有终身性、全员性、全程性特点，决定了立法必须体现以人为本的现代理念与构建社会主义和谐社会的科学发展观，要以科学、整体，统筹、协调和可持续发展为指导原则，适应知识经济和信息社会的发展，创建学习型城市，推进学习化社会建设，提高市民的文化素质和生活质量，提升城市的自主创新能力、综合竞争力和文明程度。

　　2．立法要能够体现上海的地方特色。各地社会发展的特殊历史渊源及现实差异决定了在社会、经济、文化和教育上的诸多不同。上海作为国际化大都市，根据国际经济、贸易、金融和航运中心建设的战略定位，其经济和社会发展的速度、规模、质量要求和产业结构布局需求以及社区文化建设、学习型组织的发展与健全、市民素养的提高等。对终身教育有着比较特殊的要求，因此在推进法制化进程中，必须兼顾上海的地方特点。同时，在对终身教育的体制机制创新、引进国际国内办学的竞争机制、推进终身教育样式多元化等问题上要解放思想，实事求是，大胆而稳妥地进行立法创新。

　　3．终身教育立法研究要正确处理好几对关系：一是要处理好与国民教育的关系，国民教育既是正规的学校教育，也是终身教育的重要载体，在承担终身教育中具有不可替代的作用；二是要处理好与职业教育的关系，非学历的职业教育与学历的职业教育都属终身教育范畴，但终身教育立法对前者的适用性更强；三是要处理好与成人教育和老年教育的关系，这也是终身教育立法创新的重点领域。

　　4．关于终身教育管理和执法部门的设置与权限问题。颁行终身教育法规，需要有一个对终身教育进行推动、管理、协调和执法的机构，其法律地位应予明确。参照发达国家和地区已有的成功做法主要有两种模式：其一，是依法设置新的政府部门，如终身教育局、全民教育事务局、终身学习推展委员会等，对所辖地区范围内的终身教育事业发展进行规划、管理、协调和执法，日本、韩国和台湾地区就属于这一模式。其二，是依法扩大原有教育行政部门的职权，增加相应的内设机构和编制，主管辖区内的终身教育工作，如美国、英国、澳大利亚和澳门地区就属于这一模式。因此，上海的立法要从实际出发，及时开展不同管理模式利弊得失的比较研究，创制出符合上海实际的终身教育的管理体制与机制。

　　5．关于立法保障公民受教育的基本权利和对违法的处罚问题。依法保障公民享有接受终身教育的权利，应该是贯穿立法研究的主线。上海市民应当享有哪些接受终身教育的基本权利，政府和社会应当提供怎样的机会和条件，如何整合优化和充分利用公共资源，对这些问题，地方立法应当明确作出规定。同时，对违反法规如何进行处罚和承担法律责任等也要有明确的规定。尽管终身教育的地方性立法，要有一定的宣示性、倡导性的内容表述。但同时也应具有相当的刚性和操作性，明确对违法的处罚，可以使“软”法不软。

　　6．对于学习型组织建构和学习形式多元化的法规表述。立法研究肯定要涉及在终身教育中学习型组织的建构与发挥作用的表述，因为这个问题是终身教育法制的中心环节之一。守法要重点研究学习型组织的定位、形成、功能，表现形态和结构方式，还要研究诸如资质规定、年检和评估标准等一系列制度设计，同时，在学习形式上要倡导灵活性和多样性，如用法律的浯言鼓励发展网络教育、运用高新技术开发寓教于乐的资源和媒体、创建社区学院和开放科技馆、文化馆、公民馆、会所等公共资源。

　　发达国家和地区终身教育立法的经验

　　自20世纪60年代以来，在联合国教科文组织、其他国际机构和有关国家的积极倡导、大力推广下，终身教育理论已作为极其重要的先进理念而在全球范围内广泛传播并深入人心。70年代以后，一些发达国家和地区为了推动和规范终身教育的发展，开始了终身教育的立法。以美国、英国、法国、日本、韩国和我国的台湾、澳门、福建等为代表的国家、地区都已颁行了终身教育法律法规。因此，上海的终身教育立法可以很好地学习和借鉴这些国家和地区的成功经验。

　　从立法的前期研究和资料汇总看，这种学习借鉴主要集中在以下几方面：第一，用法律的语言宣示终身教育的重要性和必要性。科学技术和社会的快速变迁，需要终身教育；而终身教育对社会生活、对家庭生活乃至个人生活质量的提高具有不可替代的作用。终身教育法制化，不仅需要健全的法规体系，还需要全民的法制意识和完善的执法机制。终身教育是时代发展和社会进步的必然趋势，是维系社会安定和繁荣的法码。第二，重视各种学习活动的价值，肯定多种学习渠道的法律地位和作用。倡导人们有效参加各种正规、非正规的学习活动，清除一切关于教育、训练、性别、年龄、残障情况、社会或种族背景、经济状况等各方面的限制。第三，规定各级政府的责任，强调终身学习的供需平衡，设立机构从事专门管理，保障全民接受终身教育的权利和机会，保证各阶段终身教育政策的有效衔接。第四，规定对终身教育资源开发、利用和整合的范围、对象、程序等，形成社会有效利用终身教育资源的健全机制。第五，重视对终身学习成果的评价，设立终身教育和培训质量的标准门坎，对学有所成者颁发各种学习证书和资格证书，同时，通过法规明确从事终身教育机构和人员的资质、义务和办学的规范程序等，保证终身教育的健康发展。第六，依法提供终身教育的公共咨询和信息服务平台，保证终身教育信息和服务的公开透明。第七，法律法规明确支持创建新型终身教育载体，如“产业大学”、“城市学院”、“老年学校”、“终身学习馆”、“终身教育网络学院”等，充分肯定它们的地位和作用，引导人们积极投身于终身学习。同时，鼓励支持人们创立“个人学习账户”、“终身学习信用卡”等，倡导个人积钱支付学习费用，形成政府拨款、社会资助和个人支付相结合的终身教育投入机制。